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artigos: Corrupção pública: uma pandemia nacional

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Por: Gustavo Senna Miranda

CORRUPÇÃO PÚBLICA: UMA PANDEMIA NACIONAL

 

Gustavo Senna Miranda

Promotor de Justiça – ES

Professor da FDV

 

 

 

Sumário: 1. Introdução; 2. Conceito de corrupção; 3. corrupção como ilícito de natureza difusa; 4. Das conseqüências da corrupção e sua influência para os direitos humanos; 5. Fatores de disseminação da corrupção; 6. Entraves para o combate à corrupção; 7. Da legislação penal para o combate à corrupção; 8. Da insuficiência da legislação penal para o combate à corrupção; 9. conclusões; Referências.

 

 

1. Introdução

 

 

“Se o único ideal dos homens é a busca da felicidade pessoal, por meio do acúmulo de bens materiais, a humanidade é uma espécie diminuída” (Eric Hobsbawm).

 

 

É inquestionável que a Administração Pública exerce um papel fundamental para preservação do princípio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito. Realmente, da Administração Pública depende a concretização de direitos sociais fundamentais, como saúde, educação, alimentação, trabalho, habitação, lazer, segurança publica, enfim, direitos essenciais para a própria sobrevivência humana, com o mínimo de dignidade.

 

Nesse sentido, a concretização de tais direitos é incompatível com uma administração desonesta e negligente. Fundamental, portanto, que todo agente público – desde o do mais alto escalão até o mais baixo – atue com observância irrestrita aos princípios que regem a boa Administração Pública, não sendo por outro sentido que foram eles cristalizados no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, regra que serve de norte para o administrador público – em sentido amplo -, da qual não pode se afastar, sob pena de sacrificar vários direitos fundamentais.

 

Assim, um dos mais graves problemas enfrentados pela coletividade é justamente o de garantir uma administração proba, o que atualmente parece ser uma utopia, vez que diuturnamente a população brasileira testemunha, estarrecida, inúmeros escândalos de corrupção envolvendo agentes públicos e políticos de diversos escalões, que agem de forma a capturar o Estado fazendo com que ele funcione a seu favor, numa total inversão de valores, que aumenta ainda mais o abismo social, exterminando direitos essenciais da população, deixando o Brasil numa triste posição no cenário mundial: de um País com um dos mais altos índices de desigualdade social, com diversas regiões entre aquelas com o menor índice de desenvolvimento humano do planeta.

 

O Quadro realmente é desanimador. Vive o sofrido povo brasileiro uma verdadeira era de desencantos. Porém, não há como aceitar passivamente esse quadro de desolação, de descaso com a coisa pública. Com efeito, os atos caracterizadores de improbidade administrativa, pelos seus efeitos deletérios, devem ser controlados e combatidos com a máxima efetividade, vez que representam grande risco para a manutenção do próprio Estado Democrático de Direito, mormente através de uma de suas faces mais perversa: a corrupção, cujo combate tem que estar enraizado no coração e na mente de cada um, e que, de forma metafórica, é como um “cano de água” quando em seu percurso há diversos furos, o que importa em desperdício de uma necessidade vital da pessoa humana.

 

Frise-se que o combate à corrupção não é discurso demagógico. É lógico que medidas preventivas devem ser pensadas. Porém, não se pode olvidar de medidas repressivas, a fim de que não se generalize uma sensação de impunidade. Não por outra razão que o sancionamento dos atos de improbidade administrativa é inegavelmente um dos comandos da atual Constituição Federal, como se percebe pelo seu art. 37, § 4, que determina a punição de tais condutas com graves sanções, o que foi regulamentado através de uma das leis mais importantes para a concretização dos direitos sociais: a Lei nº 8.429/1992, que tipifica os atos de improbidade administrativa, cominando as respectivas sanções, sem prejuízo da ação penal cabível, um outro importante instrumento para um efetivo enfrentamento desse grave problema.

 

É premente para os operadores jurídicos a reflexão sobre os graves efeitos da corrupção, notadamente no contexto atual, diante da lamentável constatação de verdadeiro descaso com a coisa pública, do absoluto desrespeito por parte dos agentes públicos e políticos aos princípios que regem a boa Administração Pública, fulminando diversos direitos, em especial os direitos sociais cristalizados na atual Constituição Federal, comprometendo, repita-se mais uma vez, a manutenção do próprio Estado Democrático de Direito, cujo cenário ficou ainda mais caótico no ano de 2005, quando a população assistiu desencantada a corrupção vencer a esperança.

 

Nessa linha, o presente estudo tem por objetivo fazer uma análise no problema da corrupção – sua origem e conceito, suas conseqüências etc. -, sendo importante destacar que nos ocuparemos tão-somente da corrupção pública, vez que a corrupção privada demandaria estudo em separado, em vista de suas peculiaridades e distinção nas estratégias de combate.

 

2. Conceito de corrupção e sua influência para os direitos humanos

 

Sob o prisma léxico múltiplos são os significados do termo corrupção, expressão que se origina do latim corruptione, que dá a idéia de corromper, que por sua vez significa decomposição, putrefação, depravação, desmoralização, devassidão, suborno ou peita, chegando-se até a afirmar que suas raízes se insinuam no cerne da alma humana, eis que os atos que a caracterizam se encontram ligados a uma fraqueza moral.[1] Assim, em resumo, a corrupção tanto pode indicar a idéia de destruição como a de mera degradação, ocasião em que assumirá uma perspectiva natural, como acontecimento efetivamente verificado na realidade fenomênica, ou meramente valorativa.

 

Porém, atualmente a corrupção vem sendo ligada aos atos desviantes dos agentes públicos (em sentido amplo) frente à Administração Pública, materializados na conduta abusiva no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, com o objetivo de obter ganhos privados e, conseqüentemente, lesando o patrimônio público.

 

Não se trata de fenômeno atual da sociedade moderna, eis que sua prática remonta a épocas passadas de nossa história, conforme salientam os doutrinadores. Assim, segundo Antonio Pagliaro e Paulo José da Costa Júnior, a corrupção pública configura fenômeno antigo, que inclusive já encontrava previsão na Lei das XII Tábuas, que punia severamente condutas desonestas dos juízes, aplicando àqueles que recebiam pecúnia a pena capital, destacando que a severidade da punição era comum entre os povos da antiguidade. [2]

 

Porém, não se desconhece que a corrupção também incide - de forma igualmente grave - na esfera particular, sendo emblemática a questão da sonegação fiscal no Brasil. Nesse ponto, conforme observa Luciano Feldens, em excelente obra sobre crimes de colarinho branco, no ano de 1998 a Secretaria da Receita Federal diagnosticou que 11,7 milhões de pessoas e 464.363 empresas não declararam imposto de renda, sendo paradoxal a constatação de que tiveram capacidade financeira suficiente para movimentar nas instituições financeiras (bancos) 341,6 bilhões de reais, valor esse que escapou integralmente ao fisco. Só para se ter uma idéia do que isso representa, observa o autor que no mesmo exercício (1998), o Produto Interno Bruto brasileiro, que, como se sabe, é o índice que registra toda a produção de bens e serviços do País e representa, em termos Monetários, o porte da economia nacional, alcançou o patamar de R$ 899,8 bilhões.[3]

Assim, ao lado da corrupção pública temos a corrupção privada. Porém, esta última, pela sua complexidade e peculiaridades, merece estudo específico, o que foge aos objetivos desses comentários. Daí porque nos próximos pontos nos limitaremos à corrupção pública, pela gravidade que representa para a manutenção do Estado Democrático de Direito.

 

Realmente, na esfera pública a questão da corrupção se agrava ainda mais, notadamente quando a Administração Pública deve respeito irrestrito aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência, conforme dispõe o art. 37 da Constituição Federal, dos quais o agente público não pode se afastar, sob pena de comprometer o adequado funcionamento da administração e, conseqüentemente, a deficiência das prestações sociais de responsabilidade do Estado.[4]

 

Logo, por conseqüência, se pode dizer que os atos de corrupção pública, que podem ocorrer de diversas formas[5], acabam sendo os mais elevados grau de improbidade administrativa, uma vez que o agente público, dolosamente, atua visando o benefício próprio ou alheio, num total desrespeito aos padrões normativos do sistema, quando deveria dirigir sua conduta com observância estrita aos princípios que regem a Administração Pública, do que se conclui que sua ação desviante configura ato ilegal e imoral, vez que substitui as finalidades da função pública pelo interesse particular na obtenção de alguma vantagem, seja patrimonial ou moral.

 

Daí porque da necessidade de que as normas existentes para seu combate e controle, como será explicitado mais adiante, não podem mais se restringir tão-somente à esfera penal, merecendo, outrossim, ser interpretadas com a máxima efetividade, o que se afigura fundamental para a preservação do Estado Democrático de Direito e da própria credibilidade da Administração Pública[6], já que, com isso, se objetiva resguardar não apenas o patrimônio público, mas, também, a probidade administrativa, cuja importância foi cristalizada pela atual Constituição Federal (art. 37, § 4º), como possibilidade de punição civil, penal e administrativa.

 

Porém, infelizmente, nos dias atuais presenciamos diversos casos de corrupção pública campeando em todo Brasil[7], o que se deve principalmente em decorrência da liberdade de imprensa e do avanço dos meios tecnológicos. Referidas práticas têm deixado a população atônita, mormente diante da audácia e o total descaso com a coisa pública e com os princípios consagrados na Constituição Federal, em especial os relacionados aos direitos humanos, uma vez que a população acaba sendo privada de suas necessidades básicas.

Só para ilustrar, é de se recordar a denominada “Máfia do Sangue”, que há pouco tempo a população acompanhou, estarrecida, como mais um dos inúmeros casos de corrupção no Brasil, e que foi descoberta pela chamada “Operação Vampiro”, desenvolvida pela Polícia Federal em conjunto com o Ministério Público Federal.

 

Os denominados “vampiros da mala preta” formaram uma organização criminosa composta por servidores do Ministério da Saúde, empresários, lobistas etc., que durante mais de uma década (1990 a 2002), instalou um esquema de fraudes no setor de compras do Ministério da Saúde, que fez sangrar os cofres públicos em mais de 2 (dois) bilhões de reais, tendo tal esquema sobrevivido a doze ministros.

 

Assim, recursos essenciais à saúde, direito fundamental da pessoa humana, eram dolosamente desviados para benefício de particulares e servidores públicos, estes últimos valendo-se de suas funções para o cometimento de tão hedionda conduta. Serviram-se, ao invés de servir, enquanto que grande parcela da população brasileira padecia nas tristes filas dos hospitais públicos.

 

Infelizmente, esse é somente apenas mais um dos inúmeros casos de que se tem notícia. Muitos outros poderiam ser enumerados na triste história brasileira, o que é impossível de ser realizado na presente dissertação, eis que demandaria um estudo específico sobre o tema. Porém, só para se ter uma idéia da gravidade do problema da corrupção, façamos uma breve análise do melancólico exemplo das mais de cinco mil prefeituras existentes pelo Brasil.

 

Em matéria de capa publicada na revista Veja, edição nº 17, de 28/04/2004, intitulada “Pragas urbanas – Desperdício, desvio e corrupção”, que faz um mapeamento da corrupção e inépcia nas prefeituras do Brasil, é noticiado que são desviados mais de 20 bilhões de reais por ano, o que representa um aumento de 400% na média de recursos federais desviados pelas prefeituras nos últimos cinco anos[8].

 

Aliás, em reportagem mais recente publicada em outra revista de circulação nacional, entre os diversos casos de corrupção citados, destacamos mais um relacionado às administrações municipais, que diz respeito à descoberta de um esquema no interior do Estado de Alagoas envolvendo um grupo composto por diversos agentes públicos, entre os quais se encontram oito prefeitos. Segundo a matéria, apurou-se que referido grupo é responsável pelo desvio de verbas públicas do Fundo Nacional de Ensino Fundamental (Fundef) e do Sistema Único de Saúde, que foram estimados em cerca de R$ 2 milhões, chamando atenção o caso pelo fato de que as regiões em que a organização criminosa operava estão entre aquelas com os piores indicadores de qualidade de vida do País, conforme os padrões da ONU.[9]

 

Destaque-se que isso só diz respeito às administrações municipais, não se olvidando a incidência da corrupção em outras esferas da Administração Pública. É de ser lembrado aqui os recentes escândalos do “mensalão” (compra de votos) e do financiamento de campanhas, ambos divulgados a exaustão nos meios de comunicação a partir do final do primeiro semestre do ano de 2005, que, em tese, configuram novos casos a atingir a já combalida credibilidade do Congresso Nacional e do próprio Governo Federal, não só perante a população, mas, também, perante a comunidade internacional, não sendo por outro sentido que o Brasil, segundo o ranking de índice de percepção de corrupção divulgado pela Ong Transparência Internacional[10] em 2004, ocupa uma incomoda 59ª posição entre 146 países avaliados, obtendo a pontuação de 3,9, repetindo o desempenho obtido no ano anterior[11], situação que não melhorou em nada no ano de 2005, no qual o Brasil aparece agora em 62ª posição entre 159 países, obtendo pontuação de 3,7.[12]

 

E assim, conforme os nomes de batismos dados às operações de combate à corrupção no Poder Público, dia-a-dia, em número cada mais crescente, acompanhamos uma sucessão de “pragas” que assolam o País: vampiros, gafanhotos, sanguessugas, ratos, mais parecendo um zoológico[13], sendo que no Estado Espírito Santo a essas pragas é acrescentado mais um fenômeno, agora sobrenatural, a existência de fantasmas, apesar de terem CPF. [14]

 

Tais fatos deixam patente uma constatação inexorável: a corrupção acarreta a diminuição na qualidade de vida da população, sendo uma doença mundial[15], que compromete a manutenção do Estado Democrático de Direito, sendo, portanto, um ilícito que viola os direitos fundamentais da pessoa humana, na medida em que acaba configurando sério risco a tudo que dá respeitabilidade ao homem, como direito à vida, dignidade, ao trabalho, à moradia, à educação, à justiça social, à alimentação, à segurança pública etc., enfim, das prestações sociais obrigatórias por parte do Estado, como representante da sociedade.

 

Portanto, os atos de corrupção acabam representando séria violação ao princípio da fraternidade (ou da solidariedade) que configura, juntamente com os princípios da liberdade e da igualdade, princípios axiológicos supremos dos sistemas de direitos humanos. Com efeito, Como ensina Fábio Konder Comparato, é com base no princípio da solidariedade que os denominados direitos sociais passaram a ser reconhecidos como direitos humanos, na medida em que ostentam o importante papel de servir como garantia de amparo e proteção social aos hipossuficientes, para que assim possam viver dignamente.[16]

 

Não é por outro sentido que a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, dispõe em seu art. 15 que “a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela administração”.

 

Assim, os atos de corrupção praticados por agentes públicos criam verdaeiro paradoxo, uma vez que acabam por transformar o Estado em inimigo justamente daquele que representa e o qual deve proteger: o povo, provocando a segregação das pessoas, que são privadas de seus mínimos direitos.

 

Logo, repita-se, é patente a violação aos direitos fundamentais, pois nas palavras de Regis Fernandes de Oliveira,

 

 

“Se entendermos os direitos humanos como aqueles bens da vida consagrados nas Constituições e que permitem uma vida digna, inequívoca a conclusão de que a corrupção impede a plena preservação dos direitos sagrados do indivíduo. Os direitos fundamentais vêm consignados nos textos formais das Constituições das grandes democracias. Só que o desvio dos recursos impede a plena execução material dos direitos consagrados nos modernos diplomas legais”.[17]

 

 

Assim, arremata o autor que a

 

 

“Conseqüência evidente da corrupção é a agressão aos direitos humanos. Na medida em que os recursos públicos são desviados para pagamento de propinas, para extorsão de servidores, para fraudes, para compra de consciências, para liberação acelerada de verbas, para ganho em licitações, para não pagamento de tributos, para sonegação, enfim, para deturpação de qualquer espécie, o lesado não é o governo, mas o ser humano”.[18]

 

 

Porém, os recentes acontecimentos não podem deixar a falsa impressão de que a corrupção é um problema atual no Brasil. Pelo contrário, os estudos demonstram que ela remonta ao descobrimento, permeando até os dias atuais, do que se constata que vivemos mais de 500 anos de corrupção, como destaca Sérgio Habib em obra sobre o tema, de leitura obrigatória.[19]

 

Trata-se, assim, de problema antigo, tanto que o Padre Antônio Vieira, em lapidar observação que continua atual, já asseverava:

 

 

Não são só os ladrões, diz o Santo, os que cortam bolsas, ou espreitam os que se vão banhar, para lhes colher a roupa; os ladrões que mais própria e dignamente merecem este título, são aqueles a quem os reis encomendam os exercícios e legiões, ou o governo das províncias, ou a administração das cidades, os quais já com manha, já com força, roubam e despojam os povos. Os outros ladrões roubam um homem, estes roubam cidades e reinos: os outros furtam debaixo do seu risco, estes sem temor, nem perigo: os outros, se furtam, são enforcados, estes furtam e enforcam”.[20]

 

 

 

Portanto, não se pode ignorar que a corrupção sempre existiu, não sendo uma exclusividade do recente Estado Democrático de Direito brasileiro, pois o que ocorria em épocas pretéritas, principalmente em regimes autoritários, como o que vivenciamos em passado não tão distante da nossa história, era o desconhecimento da população, o que se devia a diversos fatores, mas principalmente pela ausência de liberdade de imprensa e de atuação efetiva de instituições democráticas de defesa dos direitos da coletividade, como o Ministério Público.

 

Destarte, a sensação de aumento da corrupção, que ultimamente vem sendo turbinada com escândalos de toda ordem envolvendo a alta cúpula do Governo Federal[21] e membros do Congresso Nacional, se deve principalmente pelo fato de que agora temos liberdade para retirarmos o véu que encobria a corrupção, mostrando sua face perversa[22], de tantos efeitos deletérios para a coletividade.

 

3. Corrupção como ilícito de natureza difusa

 

Os ensinamentos do Padre Antônio Vieira, como destacado, continuam de uma atualidade impressionante, revelando a gravidade que a corrupção representa, mormente quando sua incidência se dá no setor público, pois, como destacamos, acaba comprometendo a prestação das obrigações sociais assumidas pelo Estado, fazendo com que essas obrigações fundamentais para a pessoa humana, infelizmente, fiquem apenas na promessa, nunca passando para o plano real.

 

De fato, como o advento da Constituição Federal de 1988 mudou-se o eixo do constitucionalismo brasileiro, com relevantes inovações voltadas para um Estado “Democrático” e de “Direito” preocupado com o destino do povo, com uma carga axiológica calcada em princípios que incorporam um componente de transformação inspiradas principalmente nas reformas democráticas provenientes dos movimentos sociais dos anos 80. Portanto, é fundamental que o desempenho da função pública seja encarado como um poder/dever do agente público, que não tem aptidão para optar por seu exercício ou não, sendo impróprio falar-se aqui em discricionariedade, uma vez que o agente não tem disponibilidade dele. Sendo assim, se pode concluir que o agente tem o poder porque tem que cumprir um dever, dever esse de finalidade legal e de interesse da coletividade, e nunca, sob pena de patente desvio e desrespeito aos princípios constitucionais, o pessoal.

 

Logo, chega-se à inexorável conclusão de que a competência administrativa não é uma faculdade que se outorga ao agente público, pois configura atribuição de um poder de atuação vinculado ao dever de realizar uma finalidade pública que a lei determina, sendo, portanto, um corolário do princípio da legalidade, do qual o agente público não pode se afastar.

 

Com efeito, por qualquer ângulo de apreciação, o exercício da função pública oferece a inafastável idéia de satisfação do interesse coletivo, sob os auspícios da legalidade dos direitos fundamentais. De fato, em um Estado que se diz Democrático e de Direito, como o nosso, que anuncia a semente popular de seu poder, só pode ser o povo o destinatário de toda atividade pública, pois é ao povo que deve a Administração Pública servir, na busca do bem-estar social. Portanto, os agentes públicos, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função pública, atuam em nome do povo, sendo inconcebível que se valham da função pública para satisfação de interesses pessoais, numa total inversão de valores.

 

Assim, não resta dúvida que quando aquele que tem por função servir o público, se vale dela para satisfazer interesses particulares, atinge interesse de toda coletividade, causando vários reflexos deletérios na sociedade, do que se conclui que seu ilícito é de natureza difusa, eis que atinge vítimas indeterminadas.

 

Inegavelmente, muito pior que o ladrão, o homicida, enfim, do criminoso comum, é o corrupto, o dilapidador dos cofres públicos, da moral administrativa, pois esse último, com sua conduta ilícita, acaba atingindo o direito de um número indeterminado de pessoas, impossibilitando investimentos em diversas áreas e projetos sociais, como, por exemplo, os relativos à segurança pública, no combate à fome, à educação, saúde, à construção e reforma de escolas, hospitais etc., enfim, acaba-se privando milhões de brasileiros de suas necessidades básicas, fundamentais para a sobrevivência da pessoa humana.

 

Tal constatação é visível, bastando analisar as conseqüências da corrupção, como demonstraremos abaixo.

 

4. Das conseqüências da corrupção

 

Sem dúvida alguma, como destacado, a corrupção, mormente aquele ocorrente na esfera pública, acarreta a diminuição na qualidade de vida da população, variando seus efeitos deletérios de acordo com as peculiaridades de cada país.[23]

 

De fato, é inquestionável que a corrupção é a via mais rápida de acesso ao poder. No entanto, traz consigo o deletério efeito de promover a instabilidade política, já que as instituições não mais estarão alicerçadas em concepções ideológicas, mas sim, nas cifras que as custearam, configurando um ciclo vicioso, de efeitos devastadores para a coletividade, o que faz com que seja aumentado ainda mais o abismo social, com sério comprometimento do regime democrático.

 

Com efeito, enquanto a corrupção se agrava cada vez mais, no Brasil e no mundo real, segundo Relatório de Desenvolvimento Humano de 2001 das Nações Unidas, 22% da população (mais de 35 milhões de pessoas) vive abaixo da linha de pobreza (US$ 2/dia); praticamente 50% da população urbana nacional está lançada á periferia das capitais, onde só tem o caminhão de lixo passando à frente de sua residência (quando passa); o índice de analfabetismo atinge 20%; falta água em 7 dentre 30 dias no mês; apenas 30% das casas são atendidas por sistemas de esgotos, e a água encanada decorre de ligações clandestinas[24], não se vislumbrando melhores perspectivas para os anos seguintes.

 

Mais recentemente um estudo realizado pela Fundação Getúlio Vargas sobre o custo da corrupção revelou que a economia brasileira perde com sua prática nefasta de 3% a 5% do PIB, o que equivale a 72 bilhões de reais, o que represe