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Texto publicado originalmente no portal Jota no dia 14 de dezembro de 2018. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/ministerio-publico-a-jabuticaba-que-deu-certo-14122018

O Ministério Público à moda brasileira, forte, independente, com múltiplas funções, e que comemora hoje (14/12) sua data nacional, é modelo genuíno no âmbito do direito comparado. No campo da informalidade linguística, poderia ser tratado como a jabuticaba, que se transforma em metáfora para ressaltar fenômenos que só acontecem no Brasil.

O principal traço de similaridade não poderia ser outro: a incomparável ousadia em ser adequado às próprias necessidades da terra de onde brota. Assim como a natureza nativa criou a jabuticaba, a partir da fértil terra argilosa genuinamente “brazuca”, o atual Ministério Público brasileiro se originou de uma necessidade real do País e do seu povo. O regime de força instaurado em 1964 havia se esgotado. A nação queria democracia e uma estrutura pública capaz de fiscalizar a adequação das ações oficiais aos comandos emergentes da livre manifestação da sociedade, no ambiente político; e das leis, no ambiente jurídico-social.

Assim, durante a Assembleia Nacional Constituinte, a restauração democrática e as aspirações populares de liberdade e de justiça social impulsionaram os movimentos institucionais e classistas em prol da formatação de um novo MP.

Seguindo essa linha, possível aventar que haja confusão no uso da metáfora da jabuticaba. Na maioria das vezes ela é aplicada para se referir negativamente a iniciativas tipicamente brasileiras. Uma fruta tão excepcional não deveria ser símbolo das nossas frustrações e desencantos enquanto Nação, mas das nossas ações e aspirações mais positivas.

E é, sem dúvida, com esse olhar que foram solidificadas como principais atribuições do novo Ministério Público a guarda e a proteção do estado democrático de direito e dos valores republicanos. O combate à corrupção e a todas as formas de crimes se mantém como batalha perene para transformar o País em um lugar melhor. Sabemos que o momento é de renovar forças e esperanças e, mais uma vez, procuradores e promotores de Justiça reforçam o seu papel de defender a sociedade, frente ao compromisso de não permitir retrocessos na garantia dos direitos coletivos e individuais.

Ao longo dos últimos 30 anos, esses compromissos estiveram presentes nas ações empreendidas pelos mais de 15 mil membros das carreiras ministeriais no Brasil.

Como instituição responsável por promover a responsabilidade penal de autores de crimes, utilizamos também essa expertise para formular propostas para o aperfeiçoamento da ordem jurídica, em especial do processo penal brasileiro – tanto no campo da celeridade e efetividade do sistema – a exemplo da sugestão de medidas como o plea bargain (espécie de acordo entre o MP e o acusado), melhor regulamentação do foro especial, da lei de execuções penal, entre outros, como no do efetivo combate às organizações criminosas e à toda forma de criminalidade.

No balanço dos 30 anos da Constituição Federal, é verdade, ainda encontramos o grande desafio de consolidar o Ministério Público exatamente como idealizado pelos autores da Carta de 1988. É preciso trabalho árduo e incessante na garantia do cumprimento deste importante documento que, acima de tudo, deu origem ao modelo de um MP forte e independente.

Olhar tudo isso desapaixonadamente nos revela o quanto precisamos nos manter vigilantes contra quaisquer ameaças que possam esvaziar os avanços conquistados.

Os últimos anos foram marcados por ataques contra o Ministério Público e seus membros. Prerrogativas e funções institucionais próprias foram postas em xeque. Durante o período eleitoral, chegou-se a cogitar de terminar com a autonomia da Instituição, prerrogativa imprescindível ao exercício de nossas funções, e cuja principal beneficiada é a própria nação brasileira.

Importante anotar: na comemoração de nossas funções, não poupamos esforços para que o processo eleitoral recém ultimado concretizasse a realização de um dos direitos sociais primários: a escolha de governantes por meio do voto livre, direto e universal. Todas as questões decorrentes do processo eleitoral foram solucionadas em tempo oportuno, apesar da complexidade e do momento conturbado. Essa foi uma grande vitória do sistema de justiça eleitoral, para o qual o MP muito contribuiu.

Nesse dia Nacional do Ministério Público, reafirmamos o compromisso de perseverar na defesa da manutenção de uma ordem democrática e dos grandes avanços sociais e institucionais proporcionados por leis como a da “Ficha Limpa”, de combate ao crime organizado, de tutela do meio ambiente, dos direitos e interesses dos hipossuficientes, e tantas outras que propiciam a evolução da sociedade brasileiro.

Mas é importante lembrar, o Ministério Público, a jabuticaba que deu certo, precisa ser fortalecido, para que possa continuar correspondendo às aspirações, confiança e expectativas da sociedade brasileira.

VICTOR HUGO AZEVEDO – presidente da Associação dos Membros do Ministério Público (CONAMP). Promotor de Justiça, formado em Ciências Jurídicas e Sociais pela Faculdade de Direito de Santo Ângelo, no Rio Grande do Sul.

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Artigo originalmente publicado pela Revista Justiça e Cidadania, edição 217, 03 de setembro de 2018

Por  Jarbas Adelino Santos Júnior, Promotor de Justiça de Sergipe, Lucas Felipe Azevedo de Brito, Promotor de Justiça do Ceará e Tarcísio José Sousa Bonfim, Promotor de Justiça do Maranhão

Conforme estabelecido em sua Lei Maior, a República Federativa do Brasil constitui-se como Estado democrático, e apresenta, dentre seus fundamentos, a cidadania, a dignidade da pessoa humana e o pluralismo político (artigo 1o, caput e incisos II, III e V). A mesma Constituição da República aponta, ainda, como objetivos fundamentais do Estado Brasileiro “construir uma sociedade livre, justa e solidária” (artigo 3o, I).

Na mesma linha dos princípios democráticos que regem o Estado Brasileiro, a Constituição Federal assegura que todos são iguais perante a lei, “sem distinção de qualquer natureza”, garantida, ainda, a inviolabilidade do direito à liberdade (artigo 5o, caput) e prevendo expressamente que “é livre a manifestação do pensamento”. No corpo do artigo 5o, em que proclama garantias fundamentais, o legislador constituinte ainda fez inserir, uma vez mais, que “é inviolável a liberdade de consciência” (artigo 5o, VI).

A Constituição da República prevê ainda, ao tratar da ordem social, que “a manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição”, e finalmente, que “é vedada toda e qualquer censura de natureza política, ideológica e artística” (artigo 220, caput e § 1o).

A liberdade de consciência, crença e manifestação de pensamento, a difusão de opiniões e o debate de ideias são, portanto, da essência de um Estado democrático e da nossa ordem constitucional. A esse respeito, assevera Canotilho que “a realização da democracia pressupõe um espaço público aberto, plural e dinâmico, onde haja o livre confronto de ideias, o que só é possível mediante a garantia da liberdade de expressão”, e ainda, que “a liberdade de expressão é um direito que visa a proteger não apenas aos interesses do emissor das manifestações, como também aos da sua própria audiência e da sociedade em geral”.

O exercício de funções públicas impõe aos agentes estatais, dentre outros, os deveres de imparcialidade, moralidade, decoro e zelo pela coisa pública, mas não lhes retira, em qualquer hipótese, a liberdade de cidadãos brasileiros. Mais que isso. É precisamente por exercerem funções públicas que os agentes estatais têm, por vezes, no dever de dar publicidade a seus atos, a obrigação de informar, rendendo ensejo ao debate democrático salutar à promoção da cidadania e construção da sociedade “livre, justa e solidária” que almejamos.

Tendo em vista que nenhum direito fundamental é absoluto, é sabido que não somente aos ocupantes de cargos públicos, mas a todos os cidadãos são impostos parâmetros de temperança no exercício dos direitos, não fugindo a essa regra o exercício da liberdade de expressão e de pensamento pelos membros do Ministério Público.

As manifestações dos agentes públicos, assim, não podem estar sujeitas a qualquer forma de censura prévia, senão, a responsabilidade pessoal ulterior, proporcional aos danos causados. Nesse sentido é o Texto da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, de natureza cogente e supralegal:

Artigo 13 – Liberdade de pensamento e de expressão

1. Toda pessoa tem o direito à liberdade de pensamento e de expressão. Esse direito inclui a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, sem considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em forma impressa ou artística, ou por qualquer meio de sua escolha.

2. O exercício do direito previsto no inciso precedente não pode estar sujeito à censura prévia, mas a responsabilidades ulteriores, que devem ser expressamente previstas em lei e que se façam necessárias para assegurar:

a) o respeito dos direitos e da reputação das demais pessoas;

b) a proteção da segurança nacional, da ordem pública, ou da saúde ou da moral públicas.

3. Não se pode restringir o direito de expressão por vias e meios indiretos, tais como o abuso de controles oficiais ou particulares de papel de imprensa, de frequências radioelétricas ou de equipamentos e aparelhos usados na difusão de informação, nem por quaisquer outros meios destinados a obstar a comunicação e a circulação de ideias e opiniões (…).

A Convenção Interamericana de Direitos Humanos indica, também, que o abuso de controles oficiais a manifestações de pensamento ou difusão de ideias de qualquer pessoa humana – sendo despiciendo referir que aí estão incluídos todos agentes estatais e, dentre estes, os membros do Ministério Público brasileiro – implica violação aos direitos humanos.

Em recente pronunciamento em debate acerca da liberdade de expressão dos membros do Ministério Público, em sessão e na Presidência do Conselho Nacional do Ministério Público, a Procuradora Geral da República, Raquel Dodge, rememorando os princípios constitucionais aqui invocados, firmou, com exatidão: “Todas as vezes, em qualquer democracia, que se avança no sentido de estabelecer a censura prévia ou a inibição do direito de crítica assumindo que estão ofendidas pessoas que nem se manifestaram, podemos estar em um ambiente que acaba diminuindo o vigor da democracia liberal que este país assumiu e quer ser”.

Na mesma ocasião, na linha do que aqui se defende em relação ao dever dos membros do Ministério Público de dar publicidade a seus atos, prestar informações à sociedade e, assim, fomentar o debate democrático, lançou a Presidente do CNMP: “se há uma instituição neste país preordenada a fazer as imputações, a fazer a crítica, é o Ministério Público”.

A tal conclusão se chega quando se tem em mente que a instituição constitucionalmente destinada à defesa do regime democrático é o Ministério Público (artigo 127, CF), revelando-se, desse modo, o equívoco em se pretender que seus membros sejam tolhidos das liberdades de consciência e de expressão, ou que sejam punidos disciplinarmente, mesmo nos casos em que a lei não prevê expressamente tal responsabilização.

No exercício das funções que lhe são atribuídas, o membro do Ministério Público deve ter assegurada ampla liberdade de expressão, que se faz mesmo necessária ao cumprimento do dever de prestar informações acerca dos serviços públicos por ele prestados, em respeito aos postulados da publicidade, transparência e ao direito à informação, tão caros a uma sociedade democrática.

É preciso, portanto, distinguir a emissão de opinião sobre temas políticos pelo membro do Ministério Público do exercício da atividade político-partidária que, como cediço, possui vedação constitucional expressa (art. 128, § 5o, II, e, CF). A crítica pública direcionada a esta ou aquela agremiação partidária, bem como, a esta ou aquela autoridade pública, através de manifestação individual ou coletiva, nas redes sociais, ou através de textos, artigos ou palestras, não caracterizam necessariamente o vedado exercício da atividade político-partidária.

Em outros termos, o exercício do direito à liberdade de consciência e de expressão por membro do Ministério Público, por si só, desde que não realizado com a finalidade de defesa de ideologia partidária ou de cooptação de votos e não coexistente com um vínculo de agremiação partidária, não constitui atividade político-partidária.

Não havendo distinção de qualquer natureza entre os cidadãos brasileiros, a todos – inclusive, aos membros do Ministério Público – é assegurada a inviolabilidade do direito à liberdade de consciência e manifestação de pensamento, sendo que a violação a qualquer desses direitos representa afronta à dignidade da pessoa humana, à sociedade plural que constituímos e à própria democracia.

NOTAS

¹CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEONCY, Léo Ferreira; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; e STRECK, Lênio Luiz. Comentários à Constituição do Brasil. 1ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013. Pág. 254-255.

²https://veja.abril.com.br/politica/processo-contra-procurador-da-lava-jato-e-censura-previa-sugere-dodge/.

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Por Ítalo Costa Dias, Promotor de Justiça do estado do Pará

A priori, é forçoso salientar que este trabalho intelectual não tem o condão de esmiuçar e ou destrinchar a evolução legislativa e constitucional desta brilhante e pujante Instituição Ministerial, mas sim, analisar modestamente a progressão constitucional paulatina do Ministério Público, frente as Constituições Federais Brasileiras de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988.

A Carta Magna de 1824, denominada na época de Carta Imperial fora publicada em 25 de março daquele ano e dispunha de regras e normativas compatíveis com as crenças e interesses do Imperador da Monarquia Brasileira, por Dom Pedro I.

Assim, o presente diploma legislativo Imperial era composto de 179 artigos e no seu título 6º disciplinava o Poder Judicial, o qual era integrado por juízes e jurados, tanto na esfera cível quanto no criminal, vejamos[1] o artigo 151:

 

In verbis:

“O Poder Judicial é independente, e será composto de Juízes e Jurados, os quais terão lugar assim no Cível, como no Crime, nos casos e pelo modo que os Códigos determinarem”.

Em que pese a normativa constitucional outorgasse independência ao Poder Judicial, na pratica a doutrina ilustra que os Juízes de Direito detinham poderes limitados pelo próprio Monarca, inclusive de demissão e aposentadoria compulsória.  

Outra observação assaz importante, declinada pelos historiadores é da total ausência legislativa sobre o Ministério Público, mas a menção do chamado Poder Moderador como instrumento supremo, inviolável, sagrado e intocável do Imperador, podendo-o realizar qualquer ato administrativo necessário e fundamental para velar-se pela Independência e harmonia dos Poderes Políticos. 

A título de exemplo da dependência do Poder Judiciário Octaciano Nogueira[2] cita que:

“O mais notório dos casos de violação do preceito da vitaliciedade ocorreu durante o Ministério da Conciliação, presidido pelo Marquês de Paraná, entre 1853 e 1856, quando era Ministro da Justiça Nabuco de Araujo. O fato ficou conhecido na biografia de Joaquim Nabuco sobre seu pai, o Conselheiro Nabuco de Araujo, como o desembarque de Serinhaem”, e consistiu na aposentadoria de dois e na transferência de um terceiro juiz da Relação Pernambuco, por terem, em julgamento da violação da lei que puniu e suspendeu o tráfico, em 1850, absolvido réus importantes da Província que o Governo entendia culpados por conivência e omissão num desembarque clandestino de africanos ocorridos em Serinhaem”.

 

E ainda preleciona a importância da nossa primeira Carta Constitucional que:

“Uma série de circunstâncias, derivadas em grande parte do início do constitucionalismo moderno, contribuiu para que esse documento, ainda que outorgado, assumisse incontestável relevância em nossa história constitucional.”

Em outra banda, a primeira Constituição Federal Brasileira que de forma explicita e embrionária previu a instituição do Ministério Público, foi a Carta da República de 1891, publicada em 24 de fevereiro de 1891, tendo por influência a doutrina e democracia Americana e trazida pelo então Ministro da Justiça Rui Barbosa.

A Carta Constitucional Republicana estabeleceu em seu artigo 58 § 2º que dentre os Ministros do Supremo um dos integrantes seriam designados pelo Presidente da República, entre cidadãos de notável saber e reputação, elegíveis para o Senado, isto é, maiores de 35 anos, para exercerem a função de Procurador Geral da República.

Aliomar Baleeiro[3] afirma categoricamente que:

“Diferentemente da Constituição dos Estados Unidos, os presidentes dos  Tribunais eram eleitos por seus pares e o Procurador Geral da república seria designado pelo Presidente da República entre os Ministros do Supremo. Estes deveriam ser nomeados pelo Presidente da República dentre cidadãos de ´notável saber e reputação, elegíveis para o Senado´(isto é, maiores de 35 anos)”.

Ressalta-se que na época, o médico Barata Ribeiro integrante do Supremo Tribunal Federal foi nomeado pelo então Presidente da República Floriano Peixoto a exercer a função de Procurador Geral da República.

Segundo relatos dos historiadores da época, o Estado Brasileiro não vivia um bom momento pelo clima emocional da população brasileira e da Monarquia, haja vista, a proximidade com a Lei da Abolição da Escravatura publicada em 13 de maio de 1888 pela Princesa Isabel, em decorrência do caos no mercado de trabalho e o impacto urbano pela abolição da escravatura fora tremendo e impactante. Neste sentido, os republicanos eram minoria e encabeçados pelo Ministro da Justiça Rui Barbosa e sua experiência com a República Americana.

Neste ponto, a introdução do embrião ministerial na Carta Constitucional da República de 1891 foi sem dúvida nenhuma um marco para o crescimento e aperfeiçoamento democrático da instituição ministerial pela sociedade e ainda pelo legislador infra-constitucional.

Já em 01 de novembro de 1932 o Governo de Getúlio Vargas, após intenso debate em torno da reorganização administrativa quanto a nova república em face da velha república. Assim, Getúlio Vargas baixou o Decreto nº 22.040 regulamentando os trabalhos da Assembleia Constituinte fixando o quorum de um terço de seus membros para instalação de reuniões e da maioria absoluta para deliberações.

Diante disto, a Comissão do Itamaraty elaborou o anteprojeto de reforma constitucional, com linhas revolucionárias e com muita influência da Constituição de Weimar, criando normativas inovadoras como liberdade sindical, assistência aos pobres, o salário mínimo, a unidade da Magistratura, o unicameralismo, a eleição indireta para Presidente da República, alem da alteração do Ministério Público contra a Velha República.

O anteprojeto[4] previa a instituição do Ministério Publico Federal e Estadual, em seu artigo 63, vejamos:

“Art. 63. O Ministério Público será organizado, na União, por uma lei da Assembleia Nacional e, nos Estados, pelas respectivas Assembleias Legislativas:

  • §1º O Ministério Publico é o órgão da lei e da defesa social.
  • §2º O chefe do Ministério Público Federal é o Procurador Geral da República, podendo, porém, o Ministério da justiça dar-lhe instruções e defender pessoalmente a união perante o Supremo Tribunal e terá os mesmos vencimentos; só perderá o cargo por sentença, ou mediante decreto fundamentado do Presidente da República, aprovado por dois terços da Assembleia Nacional; e nos crimes de responsabilidade será processado e julgado pelo Tribunal Especial.
  • §4º Os membros do Ministério Publico Federal só perderão os cargos por sentença ou decreto fundamentado do Presidente da república, precedendo proposta do Procurador Geral e processo administrativo em que serão ouvidos.
  • §5º Os membros do Ministério Publico estadual, desde que sejam formados em Direito, terão, asseguradas pelo Estado, garantias análogas as que constam dos parágrafos anteriores.”

Já a Carta Constitucional publicada em 16 de julho de 1934[5] previa em seu artigo 95 a figura do Parquet Estadual e Federal, além de definir que o ingresso seria por meio de concurso.

In verbis:

“Art. 95 §3º Os membros do Ministério Publico criados por lei federal e que sirvam nos juízos comuns serão nomeados mediante concurso e só perderão os cargos, nos termos da lei, por sentença judiciária, ou processo administrativo, no qual lhes será assegurada ampla defesa”

 

Em que pese a Constituição Federal de 1934 ter influência alienígena, trouxe elementos processuais e materiais inovadores com reflexo tanto no Poder Judiciário quanto no próprio Ministério Publico ao regulamentar situações jurídicas administrativas em oposição ao texto constitucional anterior de 1891.

No tocante ao Ministério Público a nova ordem constitucional dispôs expressamente do Parquet Federal e Estadual, sedimentando a Federação Brasileira.

A doutrina informa que na época a Comissão presidida por João Mangabeira e Themistocles Cavalcanti defendiam a federação e a unidade brasileira, como centro universal de direitos e deveres para o operador do direito e dos integrantes de organismos estatais.

   Ronaldo Poletti,[6] em seus comentários ao texto constitucional, ilustra que:

Caberia Mangabeira, mais uma vez, fazer a defesa do projeto. Sustenta que todo mundo jurídico do País, pelas suas instituições, se manifestava pela unidade, com exceção dos tribunais estaduais dos Estados fortes, São Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais. Rui a defendera na campanha civilista e no programa do Partido Liberal. A lógica parece, de fato, indicar que a unidade da Magistratura decorre da unidade do Direito; em sentido contrário, apenas a dualidade do direito material, como nos Estados Unidos da América, justificaria a existência de uma Magistratura em cada Estado-Membro. Além de Rui, outros grandes nomes do Direito brasileiro defendiam a unidade, dentre eles, Clóvis Bevilacqua e João Monteiro.”

  

Diferentemente da Constituição Federal de 1934 que teve influência da doutrina americana, a Constituição Federal de 1937 se pautou na Constituição Polonesa, denominada “polaca’ de 23 de abril de 1935.

A Constituição Federal de 1937 publicada em 10 de novembro do corrente ano consolidou os princípios do Estado Social e o efetivo fortalecimento do Poder Executivo.

As lições de Walter Costa Porto [7]informa que:

“Essa Constituição, dirá Pontes de Miranda, não saiu só do Brasil, veio de outros sistemas, velhos e novos, e seria falsear-lhe os ditames querê-las separar do mundo e dos seus modelos que – a contrário do que sucedera a de 1891, mais americana – é algo de intermediário entre o norte-americano do século XVIII e o europeu de após guerra. Mas já é menos norte americana que a de 1934 e menos liberal que a Carta, a linhas retas, de 1891” in comentários á Constituição de 10 de novembro de 1937, Rio de Janeiro, Irmãos Pogentti Editores, 1938, p. 13-14”.

Neste ponto, o artigo 99 da Constituição Federal de 1937, referido acima pela doutrina, previa a figura do Ministério Publico Federal, vejamos o dispositivo:

“Art. 99. O Ministério Publico Federal terá por chefe o procurador –geral- da República, que funcionará junto ao Supremo Tribunal Federal, e será livre nomeação e demissão do presidente da República, devendo recair a escolha em pessoa que reúna os requisitos exigidos para ministro do Supremo Tribunal Federal.”

A doutrina informa que o diploma constitucional de 37 não era fascista, mas fora outorgada em momento de crise universal e de autoridade. Em um momento de pós guerra e do golpe de Estado, haja vista, as grandes conotações populares e de desordens potenciais no seio da sociedade brasileira.

Francisco Campos em entrevista ao Correio da Manhã do Rio de Janeiro em 03 de março de 1945 teceu as seguintes considerações sobre a Constituição Federal de 1937, vejamos:

“O Golpe de Estado de 1937 foi dado num momento de graves ansiedades e apreensões públicas. Foi-lhe dada por causa imediata uma situação de profundas desordens potenciais. A sua finalidade não poderia ser tão somente a de proteger a ordem politica e social do País, mas também a de realizar um grande obra administrativa, procurando resolver alguns problemas da mais transcendental importância para o Pais. Dentro de pouco, porem, revelou-se que o golpe de Estado, ao invés de favorecer ou exaltar o dinamismo do Governo, contribui, ao contrário, para acentuar a sua adinamia e o seu hábito inverterado de preferir, sempre, e em todas as circunstâncias, as decisões as dilatações.”

Neste sentido, a Constituição Federal de 1946[8] estabeleceu uma continuidade normativa ao regulamentar em sede constitucional a pujante evolução institucional do Ministério Público Brasileiro, regrando em seus artigos 125 a 128 princípios basilares da instituição ministerial e sua organização administrativa. Estabelecendo um comando constitucional ao legislador infra, além de prever a figura estadual do órgão.

In verbis:

“Art. 127. Os membros do Ministério Publico da União, do Distrito Federal e dos Territórios ingressarão nos cargos iniciais da carreira mediante concurso. Após dois anos de exercício, não poderão ser demitidos senão por sentença judiciária ou mediante processo administrativo em que lhes faculte a ampla defesa; nem removidos, a não ser mediante representação motivada do chefe do Ministério Publico, com fundamento em conveniência do serviço.

Art. 128. Nos Estados, o Ministério Publico será também organizado em carreira, observados os preceitos do artigo anterior e mais o princípio de promoção de entrância a entrância.”

 

Em linhas gerais a Carta Magna de 1946 foi extremamente influenciada pela Constituição de 1891 e suas disposições alienígenas, destacam-se alguns princípios elencados neste diploma constitucional como a existência de 218 artigos no texto central, além dos 36 artigos no Ato das Disposições Transitórias.

Ressalta-se como situações jurídicas no texto constitucional a existência de comissão parlamentar de inquérito, a composição do Tribunal de Contas como integrante do Poder Legislativo, a representação classista de órgão governamental, a exacerbação do presidencialismo, a debilidade do judiciarismo e multiplicidade de partidos políticos.

Aliomar Baleeiro[9] preleciona com maestria o caráter do diploma constitucional, que:

“Os defensores do presidencialismo, como Rui nas primeiras décadas da República, Levi Carneiro, João Mangabeira e outros muito esperaram do Supremo Tribunal que, segundo aqueles publicistas, teria sido, entretanto, um pouco tímido nas grandes crises em que foi chamado a intervir (exemplo, o sequestro do Presidente Café Filho, em 1955, em favor do qual o Presidente da Ordem dos Advogados, Jorge Fontenelle Dyott, pediu habeas corpus e mandado de segurança).”

Infere-se que a Constituição de 1946 no tocante a Instituição Ministerial não trouxe grande inovações conceituais, mas repisou a força dos preceitos definidores da primeira carta da república. Alias, enquanto o diploma constitucional anterior inseria o Ministério Publico no titulo do Poder Judiciário, esta carta de 46 previu em seu titulo III, em apartado, a figura do Ministério Publico. Posto isto, o constituinte reativou os preceitos constitucionais assentados pela carta constitucional de influência norte americana.

Em outro momento, politico, econômico e cultural adveio a Constituição Federal de 1967 mantendo o Ministério Publico em seção separada do Poder Judiciário e com regras inovadoras do ingresso por meio de concurso público de provas e títulos, descritos pelo artigo 95 §1º da presente carta constitucional.

Aliomar Baleeiro informa em sua doutrina que a Constituição Federal de 1967 era calvinista, vejamos;

“Um juízo geral sobre esta Constituição: a meu ver, é uma Constituição calvinista. Embora o povo seja católico, é uma Constituição para defender como alvo supremo o desejo de enriquecimento do povo, sob o rotulo de desenvolvimento econômico.

A reforma religiosa, o protestantismo, em parte, se inspirou num desejo que tinha uma parte da população da Europa de liberta-se daquelas tremendas proibições dos concílios da Igreja – Nicéia etc., que proibiam o juro, o lucro e previam que todo comercio devia isentar-se do espírito ávido de lucro grande.

Dentre outros, é a tese de Max Weber a proposito da ética protestante, que veio impulsionar esse enriquecimento. Esta Constituição é calvinista, é para enriquecer. A preocupação é de proteger o comercio e a indústria, mesmo que se sacrifique aquela coisa que é essencial de qualquer um, de qualquer povo, de qualquer civilização, de qualquer desenvolvimento- o homem. O homem, alvo precípuo da Constituição de 1946. A de 1967 põe em primeiro plano a indústria, o comercio e do desenvolvimento econômico.”    

Extrai-se que a Carta de 67, publicada em 24 de janeiro, fortaleceu o Poder Executivo com a ampliação de iniciativa de leis, chamada delegação legislativa, emendas constitucionais, expedição de decretos leis e outras tantas atribuições com o fito de centralizar o poder politico e o federalismo perante a União.

No tocante ao Ministério Público o arcabouço constitucional de 67 e de 69[10] manteve os princípios, as garantias e deveres dos integrantes da instituição ministerial, em especial a disposição do artigo 96 caput, que outorgou aos Estados Membros a possibilidade de organização própria administrativa do órgão ministerial.

In verbis:

“Art. 96. O Ministério Publico dos Estados será organizado em carreira, por lei estadual.”

Em 1988 foi editada a Carta Magna Cidadã, em 05 de outubro, sob a presidência da Assembleia Nacional Constituinte do então Deputado Federal Ulisses Guimarães, afirmando em sua promulgação que “A Constituição é, caracteristicamente, o estatuto do homem, da Liberdade, da Democracia (...). Tem substância popular e cristã o título que a consagra: a Constituição Cidadã”.

Caio Tácito[11] leciona afirmando que:

“a Constituição brasileira de 1988 mantem e amplia a diretriz das Constituições anteriores, relativa aos direitos fundamentais , objeto de título próprio, que se desdobra em capítulos dedicados sucessivamente aos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, aos Direitos Sociais e aos Direitos Políticos.

Os direitos individuais e coletivos estão enunciados no art. 5º, em setenta e sete incisos e em dois parágrafos. Em confronto com a Constituição anterior (a de 1967 emendada em 1969), qual a Declaração de Direito correspondia a trinta e seis parágrafos, teria havido aparentemente um alargamento de direitos fundamentais. Em verdade, os direitos e liberdades são praticamente os mesmos, com desdobramentos e particularismos que visam a coibir ausos de direito. De outra parte, diversas garantias e direitos que tradicionalmente figuram no direito comum passam a ter status constitucional.

Refletindo a reação contra a anterior experiência autoritária de governo, a Assembleia Constituinte traduz, em normas programáticas, o anseio de atendimento a aspirações populares de liberdade e de justiça social, segundo o movimento pendular próprio das fases de restauração democrática.

Entre os objetivos fundamentais da República (art. 3º) inscreve-se o de construir uma sociedade livre, justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação, devendo a lei punir atos atentatórios a esses valores.”         

In fine, cito a doutrina de Walter Costa Porto onde menciona Getúlio Vargas quando da edição da Carta Brasileira de 37 enfatizando que:

“Quando acadêmico de Direito, em discurso de homenagem ao Conselheiro Afonso Pena, Francisco Campos utilizou-se de uma frase de Emerson:Toda instituição é a sombra alongada de um homem”.

Desta feita, conclui-se que o Constituinte Originário de 88 contemplou ao Ministério Publico comandos constitucionais inovadores e modernos fortalecendo a instituição ministerial em sua atividade laboral e funcional dos membros do Parquet, e por via de consequência, a própria sociedade brasileira foi comtemplada com um Órgão Ministerial independente postulando em juízo e administrativamente direitos e garantias assaz fundamentais ao cidadão.

Ademais o representantes do Parquet hodiernamente exercem atribuições em vários segmentos da proteção dos hipossuficientes e dos preceitos constitucionais assegurados ao todos os brasileiros como a saúde, preservação da probidade administrativa, direito a cidadania, proteção integral a infância e juventude, ao consumidor, meio ambiente adequado e outros tantos interesses transindividuais ou metaindividuais indisponíveis.

Hodiernamente, quanto ao Ministério Público Paraense a Lei Complementar Nº 057, de 06-julho-2006 estabeleceu disposições gerais sobre a instituição ministerial, após incansáveis debates por integrantes e membros, sendo destaque a presença ilustre e saudosa da Promotora de Justiça da época, Dra. Maria da Graça Azevedo da Silva, a qual tem a nossa eterna admiração, respeito e carinho, quando da minha caminhada no concurso e posse aos quadros do Ministério Público Paraense.   

 

[1] NOGUEIRA Octaciano. Constituições Brasileiras Volume I Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[2] NOGUEIRA Octaciano. Constituições Brasileiras Volume I Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[3] BALEEIRO Aliomar. Constituições Brasileiras Volume II Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[4] BALEEIRO Aliomar. Constituições Brasileiras Volume II Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001

[5] POLETTI Ronaldo. Constituições Brasileiras Volume III Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[6] POLETTI Ronaldo. Constituições Brasileiras Volume III Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[7] PORTO Walter Costa. Constituições Brasileiras Volume IV Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[8] BALEEIRO Aliomar. SOBRINHO Barbosa Lima. Constituições Brasileiras Volume V Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[9] BALEEIRO Aliomar. SOBRINHO Barbosa Lima. Constituições Brasileiras Volume V Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[10] CAVALCANTI Themistocles. DE BRITO Luiz Navarro. BALEEIRO Aliomar. Constituições Brasileiras Volume VI e VI-a. Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001;

[11] TÁCITO Caio. Constituições Brasileiras Volume I Senado Federal Centro de Estudos Estratégicos-CEE-MCT Escola de Administração Fazendária – ESAF-MCT. 2001.

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*Leandro Bastos Nunes é Procurador da República; especialista em direito penal e processo penal; articulista; autor da obra " evasão de divisas" ( editora juspodivm) e coautor do livro " temas atuais do Ministério Público Federal( editora juspodivm). Professor em cursos de atualização do Ministério Público Federal. Palestrante em crimes financeiros.

Resumo:

A evolução de valores axiológicos na sociedade trouxe a necessidade de adoção de critérios hermenêuticos consentâneos com a necessidade de compatibilizar os anseios sociais com a garantia de princípios e direitos fundamentais previstos no nosso ordenamento jurídico. A teoria dos poderes implícitos garante à própria sociedade a adoção de medidas por parte do órgão constitucional com competência para uma determinada função que adote medidas necessárias à consecução de suas finalidades. Os princípios da segurança jurídica e do interesse público legitimam a atuação do Ministério Público na condição de parte legítima com atribuição para firmar acordo de leniência, haja vista sua missão constitucional relacionada à defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais.  Defende-se que o acordo de leniência deve ser firmado, de forma conjunta, pelo Ministério Público e demais órgãos do Poder executivo, conferindo segurança jurídica e legitimidade na repressão aos atos ilícitos e contrários às leis, em consonância com os princípios da eficiência e da prevalência do interesse público; contudo, ainda que firmado exclusivamente pelo MP, não se pode alegar nulidade, ou ausência de atribuição legal ou constitucional, diante da teoria dos poderes implícitos, e da correta exegese oriunda do texto Constitucional (artigo 129, IX, da Lei Maior), assim como diante das cláusulas gerais de atribuições ligadas à pertinência temática do Parquet previstas nas Leis Orgânicas do Ministério Público e na Lei Complementar 75/93.

Palavras-chave: Ministério Público. Acordo de Leniência. Teoria dos Poderes Implícitos. Princípios da segurança jurídica e interesse público. Atribuição constitucional.

Introdução:

O presente artigo tem por finalidade analisar o fundamento da atribuição do Ministério Público para firmar acordos de leniência, quando estiverem presentes atos lesivos ao patrimônio público e à probidade administrativa. Com fundamento na teoria dos poderes implícitos, sustenta-se a necessidade de assegurar os meios (o que inclui os instrumentos e medidas necessárias) para assegurar a eficácia do lastro probatório contido nas ações civis públicas e de improbidade, que, por missão constitucional, estão a cargo do Parquet.

Defende-se que o acordo de leniência deve ser firmado, de forma conjunta, pelo Ministério Público e demais órgãos do Poder executivo, conferindo segurança jurídica e legitimidade na repressão aos atos ilícitos e contrários às leis, em consonância com os princípios da eficiência e da prevalência do interesse público.

Por fim, ainda que exclusivamente firmado pelo MP, diante da teoria dos poderes implícitos, e da correta exegese oriunda do texto Constitucional (artigo 129, IX, da Lei Maior), o Ministério Público detém atribuição derivada da lógica sistemática que vigora no ordenamento jurídico nacional.

Conceito do acordo de leniência:

O acordo de leniência é uma espécie de delação premiada para empresas, por meio do qual as companhias se comprometem a revelar fatos ilícitos apurados nas investigações internas relacionadas aos atos ilícitos praticados no âmbito da Petrobrás ou outras pessoas jurídicas vítimas ou envolvidas com atos de corrupção no Brasil.

A avença permite que as empresas continuem suas atividades – inclusive participando de contratos com o poder público- a fim de gerar os valores necessários à reparação dos atos ilícitos praticados. O pacto também estabelece mecanismos destinados a assegurar a adequação e a efetividade das práticas de integridade das empresas, prevenindo a ocorrência de novas irregularidades, privilegiando, em grau prioritário, a ética e a transparência na condução de seus negócios.

A Atribuição do Ministério Público Federal (MPF):

 Desde o ano 2014, o MPF (Ministério Público Federal) tem firmado diversos acordos de leniência no bojo da operação lava jato, suscitando-se algumas dúvidas e questionamentos sobre sua respectiva atribuição legal.

Conquanto a Lei 12.846/2013 (Lei anticorrupção) não tenha expressamente conferido poderes ao MP para firmar acordo de leniência, a referida atribuição decorre dos poderes conferidos pela própria Constituição Federal e Leis de regência.

 O art. 129, IX, da Lei Maior, expressamente trouxe a previsão de competência constitucional para que o MP exerça “outras funções”, que tenham pertinência temática com as suas finalidades institucionais.

Com efeito, o MP é o órgão responsável pela fiscalização da correta aplicação da lei e do combate efetivo à corrupção e formas de burla ao sistema legal e normativo.

Nesse sentido, considerando que o acordo de leniência tem por finalidade impor medidas de reparação do ilícito causado por atos violadores da Lei pelas empresas privadas, tendo por escopo promover o ressarcimento ao ente lesado, exsurge a respectiva atribuição do Parquet para firmar os compromissos contidos no pacto de leniência.

A Teoria dos Poderes Implícitos:

 A teoria dos poderes implícitos pode ser explicada, em linhas gerais, pelo famoso adágio “quem pode o mais, pode o menos”. Assim, se o Ministério Público detém ampla atribuição para determinada ação (exemplo: propor a ação penal), possuirá, como decorrência lógica, a atribuição para realizar investigações tendentes a colher provas necessárias ao processo criminal (realização de investigações criminais, de acordo com o procedimento previsto e regulado pela resolução n.º 13/2006 do CNMP- Conselho Nacional do Ministério Público).

No mesmo sentido, a teoria dos poderes implícitos explica que a Constituição Federal, ao outorgar atribuições a determinado órgão, confere-lhe, implicitamente, os poderes necessários para a sua execução. Desse modo, não faria o menor sentido incumbir à polícia a apuração das infrações penais, e ao mesmo tempo vedar-lhe, por exemplo, a condução de suspeitos ou testemunhas à delegacia para esclarecimentos

Basicamente, a indigitada teoria aduz que, em decorrência de a Constituição atribuir uma competência expressa a determinado órgão, estaria conferindo, na forma de poderes implícitos, ao respectivo órgão estatal, os meios necessários à integral realização de tais fins, que lhe foram outorgados, ficando sujeitas às proibições e limites estruturais da Constituição Federal. Exemplificando, como a Constituição Federal atribuiu ao TCU, em seu artigo 71, diversas competências, o Tribunal de Contas da União disporia de poderes implícitos para imprimir efetivo cumprimento às suas funções institucionais expressamente previstas pela CF/88.

Registre-se, porém, conforme ensinamento do professor Pedro Lenza, que os meios implicitamente decorrentes dos poderes expressos devem ser analisados, sob o crivo dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Os precedentes na jurisprudência pátria respaldam as decisões emanadas da teoria em tela, destacando-se o da Ministra Relatora Ellen Gracie, in verbis: “se ao CNJ foi concedida a faculdade de avocar processos disciplinares em curso, fase seguinte à sindicância administrativa e mais completa, nada o impede de obstar o processamento de uma sindicância, que é mero procedimento preparatório”. (STF, 2ª Turma, Rel. Ellen Gracie, MS 29925/DF, 13/10/2010).

No mesmo sentido, decidiu o STF, apreciando sobre a teoria dos poderes implícitos:

(…) é princípio basilar da hermenêutica constitucional o dos “poderes implícitos“, segundo o qual, quando a Constituição Federal concede os fins, dá os meios. Se a atividade fim – promoção da ação penal pública – foi outorgada ao parquet em foro de privatividade, não se concebe como não lhe oportunizar a colheita de prova para tanto, já que o CPP autoriza que “peças de informação” embasem a denúncia. (STF, RE 441004/PR, Rel. Joaquim Barbosa, 17/12/2009).

Com efeito, se o MP é o detentor exclusivo da promoção da ação penal segundo a constituição (atividade fim), implicitamente teria poderes para a respectiva investigação criminal (meios para se chegar na atividade fim). Referido entendimento também foi defendido pelo Ministro Marco Aurélio no RE 593727, e pela Ministra Ellen Gracie no RE 535478.

O tema voltou ao debate com a proposta de emenda constitucional de número 37, a popularmente chamada “Pec da impunidade”, na qual o poder investigatório seria retirado do MP e ficaria a cargo somente da polícia federal e civil, nos termos do artigo 144 da Constituição Federal, a qual, porém, não foi objeto de aprovação pelo Parlamento.

 De outra parte, é princípio basilar da hermenêutica constitucional o dos “poderes implícitos “, segundo o qual, quando a Constituição Federal outorga os fins, confere os meios para atingir o desiderato Nesse sentido, se a atividade fim – promoção da ação penal pública – foi outorgada ao Parquet privativamente, não se cogita em não lhe oportunizar a colheita de provas para tanto, porquanto o CPP autoriza que “peças de informação” embasem a denúncia. (STF, RE 441004/PR, 2ª Turma, Rel. Joaquim Barbosa, 19/12/2009)

O entendimento doutrinário reforça a tese ora defendida. Nesse ponto, conforme lições de Alexandre de Moraes, " a uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe conceda"(MORAES, p. 10).

No mesmo diapasão, preleciona Lenza: “...também chamado de princípio da eficiência ou da interpretação efetiva, o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais deve ser entendido no sentido de a norma constitucional ter a mais ampla efetividade social" (LENZA, p. 73).

Vale salientar que, se cabe ao MP propor ações penais para combater crimes contra a ordem econômica, e que envolvam atos de corrupção passiva, fraudes em licitações, e ações civis públicas, decorre, pela teoria dos poderes implícitos, sua atribuição para propor investigações em inquéritos civis ou procedimentos criminais, que tenham por objetivo investigar, reprimir, e reparar condutas lesivas ao interesse público, e que decorram de suas atribuições legais previstas na Lei Orgânica do Ministério Público – Lei 8263/93, e na Lei Complementar 75/93.

No plano metódico, porém, deve-se afastar a invocação de ‘poderes implícitos’, de ‘poderes resultantes’ ou de ‘poderes inerentes’ como formas autônomas de competência, sendo admissível uma complementação de competências constitucionais, por intermédio da aplicação de instrumentos doutrinários de interpretação (sobretudo de interpretação sistemática ou teleológica). Por esta via, chegamos a duas hipóteses de competência complementares implícitas, conforme preleciona Canotilho:

(1) competências implícitas complementares, enquadráveis no programa normativo-constitucional de uma competência explícita e justificáveis porque não se trata tanto de alargar competências mas de aprofundar competências (ex.: quem tem competência para tomar uma decisão deve, em princípio, ter competência para a preparação e formação de decisão); (2) competências implícitas complementares, necessárias para preencher lacunas constitucionais patentes através da leitura sistemática e analógica de preceitos constitucionais.” (Canotilho, p. 543).

Nota-se, portanto, que o sistema constitucional não repudia a ideia de competências implícitas complementares, desde que necessárias para colmatar lacunas constitucionais evidentes. Por isso, afigura-se incorreta e contrária à jurisprudência pacífica a afirmação segundo a qual a competência do STF deve ser interpretada de forma restritiva. (STF, Pet 3433 / DF).

Previsão Legal para a Propositura do Pacto de Leniência pelo MP:

No plano da legalidade, destaque-se o teor do artigo 6º, da Lei 75/93, XIV, o qual atribui ao MP a missão de promover outras ações necessárias ao exercício de suas funções institucionais, em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, especialmente quanto:

        a) ao Estado de Direito e às instituições democráticas;

        b) à ordem econômica e financeira;

        c) à ordem social;

        d) ao patrimônio cultural brasileiro;

        e) à manifestação de pensamento, de criação, de expressão ou de informação;

        f) à probidade administrativa;

        g) ao meio ambiente;

As “ações” aqui compreendida devem ser interpretadas em seu sentido amplo, a fim de abranger não só as ações judicias, mas as medidas necessárias para instrumentalizar e embasar os processos que serão movidos pelo Parquet, como guardião do interesse público e fiscal da correta aplicação da Lei, com fundamento, inclusive, na teoria dos poderes implícitos.

Demais disso, decorre do texto Constitucional, mais precisamente do art. 129, IX, da Lei Maior, o qual conferiu ao MP a atribuição para “exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas”, ou seja, atribui expressamente o munus de exercer funções que atendam ao interesse público decorrente de sua missão constitucional.

Não obstante, o pacto de leniência, a fim de conferir segurança jurídica às partes signatárias, evitando futuros questionamentos acerca de sua extensão e validade, deve ser firmado pelo Ministério Público, conjuntamente com os órgãos do Executivo que tenham pertinência temática com os fatos (v.g, CGU, TCU, CADE, entre outros).

Referida providência, além de atender aos imperativos de segurança jurídica, atende aos princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública da eficiência, legalidade, e da supremacia do interesse público, conferindo ampla legitimidade e qualidade técnica ao aludido instrumento legal.

Conclusão:

O acordo de leniência deve ser firmado, de forma conjunta, pelo Ministério Público e demais órgãos do Poder executivo, conferindo segurança jurídica e legitimidade na repressão aos atos ilícitos e contrários às leis, em consonância com os princípios da eficiência e da prevalência do interesse público.

Contudo, ainda que firmado exclusivamente pelo MP, não se pode alegar nulidade, ou ausência de atribuição legal ou constitucional, diante da teoria dos poderes implícitos, e da correta exegese oriunda do texto Constitucional (artigo 129, IX, da Lei Maior), assim como diante das cláusulas gerais de atribuições ligadas à pertinência temática do Parquet previstas nas Leis Orgânicas do Ministério Público e na Lei Complementar 75/93.

Referências:

 CANOTILHO J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5 ed., Coimbra: Almedina.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado , 12. ed. 2008. São Paulo: Saraiva.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 21ª ed. 2007. São Paulo: Saraiva.

BRUM, Francisco Valle. Reclamação no TRF: Competência Constitucional Implícita. Revista Jus Navigandi, Teresina,  ano 17n. 311713 de jan. 2012. Disponível eem: <https://jus.com.br/artigos/20847>. Acesso em: 24 jan. 2017.

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